Tắc nghẽn pháp lý cản dòng phát triển - Tại sao, khơi thông cách nào?- Bài 3: Để xóa sổ các quy định “trên trời” - Cần quy trình xây dựng luật khoa học

Chủ trì soạn thảo luật mà vẫn mơ hồ về luật

Theo Hiến pháp nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp. Tuy nhiên, tham gia vào quy trình lập pháp có rất nhiều cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan, trong đó Chính phủ và các bộ, ngành đóng vai trò cực kỳ quan trọng.

Theo quy trình lập pháp ở nước ta hiện nay, sau khi một dự án luật được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm do Quốc hội ban hành, cơ quan chủ trì soạn thảo (phần lớn các dự án luật ở nước ta đều do Chính phủ phân công các bộ, ngành tiến hành soạn thảo) gửi dự án luật sang Bộ Tư pháp thẩm định, đưa ra Chính phủ thảo luận, biểu quyết thông qua.

Tiếp đó, dự án luật được gửi sang cơ quan thuộc Quốc hội thẩm tra; trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội thảo luận lần đầu. Sau đó, việc giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, trình Quốc hội cho ý kiến lần 2 và thông qua luật sẽ thuộc thẩm quyền của các cơ quan của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Lúc này, cơ quan chủ trì soạn thảo luật là các bộ, ngành không còn vai trò chính, không tham gia được vào quá trình vận động, thay đổi của dự thảo luật.

Quy trình này được giải thích là nhằm bảo đảm tập trung quyền lập pháp vào Quốc hội và ngăn chặn việc các cơ quan chủ trì soạn thảo và các cá nhân có thể lồng ghép lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong luật.

Theo khảo sát của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), đa số doanh nghiệp FDI cho rằng gánh nặng thực thi pháp lý tại Việt Nam đang tăng lên. Trong ảnh: Hoạt động sản xuất của Tập đoàn Samsung tại Việt Nam. Ảnh: BẰNG LINH

Tuy nhiên, theo nhiều chuyên gia, quy trình làm luật này có những điểm hạn chế, trực tiếp ảnh hưởng tới chất lượng của luật, pháp lệnh được ban hành. Hạn chế đầu tiên là cơ quan chủ trì soạn thảo luật của bộ, ngành có chuyên môn sâu về lĩnh vực chính sách của ngành, nhưng lại không có kỹ năng về soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nên dự thảo luật dễ xảy ra các hạn chế, như: 1 - Trùng lặp; 2 - Cách thể hiện không nhất quán giữa các đạo luật; 3 - Khái niệm không nhất quán; 4 - Không rõ những hành vi mà dự thảo luật phải điều chỉnh. Cùng với đó, do không phải chủ thể trực tiếp quản lý, điều hành trong lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của luật nên cơ quan chủ trì thẩm tra của Quốc hội sẽ rất khó khăn để nắm sâu các vấn đề mang tính chất chuyên môn kỹ thuật của lĩnh vực ấy.

Điều đó dễ dẫn tới những nhận định chủ quan, duy ý chí, thậm chí dẫn tới dự thảo luật bị biến đổi khác hoàn toàn so với ý đồ xây dựng ban đầu, không phù hợp với thực tế, dẫn tới gây khó khăn hơn cho việc triển khai thực hiện. Rất nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo phàn nàn rằng luật sau khi được thông qua gần như thay đổi hoàn toàn so với ý định chính sách và so với dự thảo ban đầu được xây dựng, dẫn tới cơ quan chủ trì soạn thảo cũng không dám chắc hiểu đúng 100% nội dung của từng điều luật.

Điều này lý giải cho việc một số luật bị phàn nàn là như “từ trên trời rơi xuống”. Ngôn ngữ lủng củng, chồng chéo với các luật khác. Và do không hiểu một số nội dung quy định của luật, lúng túng khi thực hiện nên thời gian qua, nhiều địa phương gửi văn bản đề nghị bộ, ngành hướng dẫn. Để tránh việc trả lời sai, bộ, ngành lại trích dẫn y nguyên nội dung quy định của luật, không giải thích gì thêm và đề nghị đơn vị, địa phương tuân thủ đúng. Điều này lại càng khiến địa phương lúng túng, không dám triển khai thực hiện các dự án vì sợ vi phạm luật.

Thực tế cho thấy, rất nhiều luật của nước ta phải sửa đổi liên tục, thậm chí vừa ban hành đã phải sửa đổi do các lỗi không thể chấp nhận trong văn bản luật, hoặc những quy định phi thực tế, rất khó thực hiện. Điều đó cho thấy chất lượng của các văn bản luật được ban hành chưa thực sự tốt.

Để giải quyết thực trạng này, Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9-11-2022) nêu rõ: “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả. Quy định rõ hơn quy trình xây dựng chính sách, phân định rõ quy trình lập pháp và quy trình xây dựng văn bản dưới luật. Phát huy tính năng động, sáng tạo, tích cực, vai trò, trách nhiệm của các chủ thể, đặc biệt là Chính phủ trong quy trình lập pháp. Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị-xã hội và nhân dân, chuyên gia, nhà khoa học tham gia xây dựng pháp luật”.

Cơ quan chủ trì soạn thảo phải theo tới cùng dự án luật

Bắt đầu từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, vai trò của cơ quan chủ trì soạn thảo đã được coi trọng hơn. Phát biểu tại Hội nghị đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách thảo luận một số dự án luật trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ năm mới đây, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đã nhấn mạnh, từ đầu nhiệm kỳ đến giờ không hề có sự phân biệt “vai” cơ quan chủ trì soạn thảo hay cơ quan chủ trì thẩm tra. Cơ quan chủ trì thẩm tra đã chủ động vào cuộc phối hợp từ sớm, từ xa, ngay từ khi cơ quan chủ trì soạn thảo mới bắt đầu những phần việc đầu tiên cho việc xây dựng dự án luật.

Hoạt động sản xuất tại Công ty Cổ phần Bóng đèn Phích nước Rạng Đông. Ảnh: BẰNG LINH

Sau đó, trong quá trình thảo luận, nếu có phát sinh những vấn đề lớn còn ý kiến khác nhau giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan chủ trì thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ triệu tập cuộc làm việc giữa hai cơ quan này và các cơ quan hữu quan, đồng thời mời các chuyên gia đầu ngành trong lĩnh vực đó tới tham dự, góp ý. Có những cuộc làm việc, các bên tranh luận với nhau rất quyết liệt, nhưng sau khi mọi vấn đề đều được làm sáng tỏ, với sự góp ý của chuyên gia, các bên đều đi đến thống nhất phương án chỉnh lý dự án luật. Trong suốt quá trình giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, cơ quan chủ trì soạn thảo cũng luôn được mời đến để cùng tham gia, đóng góp ý kiến và bảo vệ dự án luật.

Chẳng hạn, ngay từ khi Bộ Tài nguyên và Môi trường được phân công soạn thảo dự án Luật Đất đai (sửa đổi) và đang tiến hành công tác xây dựng dự án luật, ngày 19-8-2021, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ cùng đoàn công tác của Quốc hội đã sang làm việc với Bộ Tài nguyên và Môi trường để thống nhất về tiến độ, các bước chuẩn bị và những quan điểm, tư tưởng chủ đạo cho việc sửa đổi Luật Đất đai. Sau đó một năm, ngày 8-8-2022, Chủ tịch Quốc hội lại chủ trì tiếp một cuộc làm việc giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với các cơ quan của Quốc hội và chuyên gia nhằm thống nhất các quan điểm lớn trước khi Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến lần đầu vào dự án luật. Thực tế, đến nay, dự án luật đã qua giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đang chuẩn bị trình Quốc hội cho ý kiến lần thứ hai (dự án luật này được trình Quốc hội xem xét, thông qua theo quy trình 3 kỳ họp). Tại Hội nghị đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tháng 4-2023, các ý kiến góp ý hoàn thiện dự án luật đã đánh giá cao chất lượng dự án luật này.

Hay khi Quốc hội khóa XV xem xét, thông qua dự án Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng hình sự, cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật là Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao và cơ quan chủ trì thẩm tra là Ủy ban Tư pháp của Quốc hội có quan điểm khác nhau về việc xử lý hành vi xâm phạm quyền sở hữu công nghiệp với chỉ dẫn địa lý. Chiều tối 29-10-2021, ngay sau khi Quốc hội kết thúc phiên họp buổi chiều theo chương trình Kỳ họp thứ hai, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đã chủ trì cuộc làm việc giữa Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao với Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, mời đại diện Chính phủ, Viện Nghiên cứu lập pháp và các chuyên gia tham dự để thảo luận về vấn đề này. Sau khi tranh luận, cuối cùng, với sự phân tích thấu đáo của các chuyên gia hàng đầu, hai cơ quan đã thống nhất quan điểm sửa đổi, bổ sung. Dự án luật sau đó được Quốc hội thông qua với tỷ lệ tán thành rất cao.

Hai ví dụ cụ thể nêu trên cho thấy, khi cơ quan chủ trì soạn thảo được tham gia bảo vệ quan điểm đến tận khi Quốc hội thông qua dự án luật, cơ quan chủ trì thẩm tra chủ động vào cuộc từ sớm, từ xa thì chất lượng dự án luật được nâng cao hơn rất nhiều.

Sau thời gian kiểm nghiệm từ thực tế, có lẽ đã đến lúc cần luật hóa vai trò của cơ quan chủ trì soạn thảo cho đến tận khi Quốc hội thông qua luật.

Chuyên nghiệp hóa từng khâu của quy trình lập pháp

Nhìn sang quy trình làm luật của một số nước, thấy rằng các cơ quan soạn thảo luật đều đi tới cùng với dự án luật. Đồng thời, việc soạn luật phải do những bộ phận rất chuyên nghiệp, có chuyên môn sâu về luật pháp tiến hành.

Ở Singapore, quy trình lập pháp được chia thành hai giai đoạn. Giai đoạn 1 là quy trình của chính phủ. Ở giai đoạn này, bộ quản lý ngành đề xuất xây dựng, sửa đổi luật khi được chấp thuận sẽ soạn thảo đề xuất chính sách rất chi tiết gửi Văn phòng Tổng chưởng lý. Văn phòng Tổng chưởng lý cử một chuyên gia soạn thảo văn bản luật. Mọi văn bản luật ở Singapore đều do Văn phòng Tổng chưởng lý soạn thảo.

Sau khi xin ý kiến các bộ, ngành, dự thảo luật được gửi sang Bộ Pháp luật cho ý kiến thẩm định, rồi trình nội các thông qua. Sau đó, dự luật được trình ra nghị viện. Ở giai đoạn 2 là quy trình của nghị viện. Tuy nhiên, cơ quan đề xuất chính sách với sự trợ giúp của Văn phòng Tổng chưởng lý sẽ theo đến cùng để bảo vệ dự luật trước nghị viện. Tại nghị viện, dự luật sẽ được thảo luận hai lần ở cấp ủy ban. Sau đó sẽ được chuyển ra nghị viện thảo luận, thông qua.

Ở một số quốc gia khác, như Canada và Australia, có Cục Soạn thảo văn bản pháp luật đặt ở Bộ Tư pháp. Cơ quan này chịu trách nhiệm soạn thảo tất cả văn bản pháp luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ cử chuyên gia sang Cục Soạn thảo văn bản pháp luật để trả lời các câu hỏi liên quan tới các vấn đề chuyên môn, ý đồ chính sách của dự án luật. Sau khi thống nhất ở chính phủ, dự luật sẽ được trình sang nghị viện. Như vậy, dự án luật khi được trình ra Nghị viện sẽ được viết rất chặt chẽ, chuyên nghiệp, ngôn ngữ luật pháp thống nhất với các văn bản luật khác.

Tại Trung Quốc, việc soạn thảo được thực hiện bởi Ủy ban Pháp chế của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc tại Văn phòng Pháp chế của Hội đồng Nhà nước. Trong bất kỳ trường hợp nào thì việc soạn thảo cũng do một ban đặc biệt soạn thảo, ban này được thành lập với thành phần là chuyên gia kỹ thuật, công chức chính phủ hàng đầu và chuyên gia pháp lý cho từng dự luật cụ thể. Như vậy, tính chuyên nghiệp trong soạn thảo văn bản lập pháp thể hiện ngay ở công tác lựa chọn chuyên gia pháp lý hàng đầu có kinh nghiệm và năng lực chuyên môn sâu phù hợp.

Như vậy, ở các nước nêu trên, quy trình lập pháp được chuyên môn hóa ở mức độ rất cao. Bộ quản lý ngành không trực tiếp soạn thảo mà chỉ cử chuyên gia phối hợp với cơ quan chuyên môn soạn thảo luật của chính phủ. Chuyên gia của bộ quản lý ngành và chuyên gia soạn thảo luật sẽ cùng soạn thảo và tham gia bảo vệ dự án luật đến cùng trước nghị viện, cho đến khi dự luật được thông qua hay bị bác. Cách làm này giúp vừa làm rõ được hàm ý chính sách của luật, vừa kiểm soát được rủi ro là cơ quan soạn thảo chèn lợi ích cục bộ vào dự thảo luật, lại vừa tăng tính chuyên môn trong soạn luật.

Lấy ý kiến cần thực chất hơn nữa

Một trong những vấn đề rất quan trọng, đã nhiều lần được nhắc tới là việc tham vấn, lấy ý kiến các đối tượng bị ảnh hưởng bởi dự án luật. Thời gian qua, việc này đã được quan tâm hơn. Tuy nhiên, theo ý kiến của đại diện các hiệp hội, các doanh nghiệp, việc tham vấn ý kiến các đối tượng khi xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay còn mang tính hình thức, hiệu quả chưa cao. Nhiều ý kiến đóng góp của doanh nghiệp không được quan tâm, không tiếp thu nhưng cũng không giải thích nguyên nhân.

Và sau đó, luật khi đi vào cuộc sống đã phát sinh ngay vướng mắc. Ông Nguyễn Quốc Hiệp, Chủ tịch Hiệp hội Nhà thầu xây dựng Việt Nam tỏ ra lo lắng bởi lĩnh vực bất động sản đang bị ách tắc chủ yếu do vấn đề pháp lý. Ông Hiệp cho rằng, các doanh nghiệp rất cần có kênh để đưa thông tin, nguyện vọng của doanh nghiệp đến được với nhà xây dựng chính sách, đến được với Quốc hội.

Ông Nguyễn Văn Quyền, Chủ tịch Hiệp hội Vận tải ô tô Việt Nam, đề nghị các hiệp hội ngành nghề được tham gia vào ban soạn thảo, tổ biên tập các văn bản quy phạm pháp luật. Có thực tế là thời gian qua tuy có thành lập ban soạn thảo các dự án luật và có mời đại diện hiệp hội nhưng khi xây dựng dự án luật không thấy họp lần nào.

Bà Vũ Thị Minh Tú, Giám đốc đối ngoại Lazada Việt Nam cho rằng, hiện nay, có quá nhiều sự chồng chéo, trùng lặp, bất hợp lý trong các văn bản quy phạm pháp luật. Khi doanh nghiệp phát hiện ra và nêu ý kiến thì cơ quan soạn thảo luật có ghi lại, nhưng sau đó không tiếp thu, nội dung dự thảo luật vẫn như cũ và cũng không giải thích lý do tại sao không tiếp thu. Điều này gây nản lòng với doanh nghiệp.

Theo báo cáo của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), thời gian qua, VCCI đã có 440 ý kiến góp ý cho 53 văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành. Trong đó, số ý kiến được tiếp thu là 52,27%, ý kiến không được tiếp thu chiếm 47,73%. VCCI là cơ quan đại diện cho tiếng nói của doanh nghiệp. Như vậy, gần một nửa kiến nghị của doanh nghiệp cho các văn bản quy phạm pháp luật chưa được tiếp thu.

Một số chuyên gia cho rằng, để quá trình tham vấn ý kiến đạt hiệu quả cao, khi đưa các dự án luật ra lấy ý kiến nên đưa cả bản giải trình của cơ quan soạn thảo, để rõ được ý đồ chính sách. Ví dụ như, việc lấy ý kiến toàn dân về dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ hiệu quả cao hơn nữa nếu có bản giải trình của cơ quan soạn thảo. Vì Luật Đất đai (sửa đổi) liên quan đến lợi ích của cả xã hội, nhưng đọc dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì không phải ai cũng hiểu được hàm ý của các quy định được sửa đổi.  

Do đó, cần nhận thức rõ giá trị của việc tham vấn ý kiến khi xây dựng dự án luật, để nhờ đó dự án luật có giá trị cao trong thực tiễn. Nếu cơ quan soạn thảo dự luật nào không ý thức được điều này thì quá trình tham vấn ý kiến khi xây dựng luật chỉ mang tính hình thức, ít hiệu quả.  

HỒ QUANG PHƯƠNG - TS NGUYỄN SĨ DŨNG - NGUYỄN CHIẾN THẮNG