Bước tiến mới trong tổ chức bộ máy hành chính

QĐND - Xây dựng chính quyền đô thị là một trong những vấn đề đang được dư luận đặc biệt quan tâm, nhất là vào thời điểm Quốc hội chuẩn bị thông qua Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Theo ý kiến của nhiều chuyên gia, việc xây dựng chính quyền đô thị là thể hiện tư duy mới trong tổ chức bộ máy hành chính.

Chính quyền đô thị ở Việt Nam đã được đề cập từ năm 1945

Đó là khẳng định của PGS, TS Trương Đắc Linh, Tổng biên tập Tạp chí Khoa học Pháp lý, Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh trong cuộc hội thảo “Tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam” do Báo Nhân Dân, Bộ Nội vụ và UBND TP Hồ Chí Minh tổ chức ngày 13-9 tại Hà Nội. Trước đó, tại nhiều cuộc tọa đàm, hội thảo ở Đà Nẵng, Hà Nội và TP Hồ Chí Minh, nhiều chuyên gia pháp lý đã cho rằng, chính quyền đô thị không phải là mới mẻ đối với thế giới và Việt Nam. Hiện nhiều quốc gia đã áp dụng mô hình chính quyền đô thị.

TP Hồ Chí Minh - địa phương đi đầu thí điểm mô hình chính quyền đô thị . Trong ảnh: TP Hồ Chí Minh nhìn từ trên cao. Ảnh: ĐOÀN HOÀI TRUNG

Theo PGS, TS Trương Đắc Linh, mô hình tổ chức chính quyền đô thị đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành tại Sắc lệnh số 77/SL năm 1945 và bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946. Điều đó cho thấy ngay từ khi mới giành được chính quyền, Đảng, Nhà nước ta đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đặc biệt quan tâm xây dựng cơ sở pháp lý cho việc tổ chức chính quyền đô thị, phân biệt rõ sự khác biệt giữa quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở địa bàn nông thôn và đô thị nên đã ban hành hai sắc lệnh riêng cho hai loại hình này.

TS Võ Trí Hảo giải thích: Chính quyền đô thị là một thuật ngữ để chỉ một mô hình chính quyền địa phương thành lập ở các đô thị, dùng để phân biệt với mô hình chính quyền nông thôn. Xuất phát từ đặc thù về quản lý nhà nước ở vùng đô thị, chính quyền đô thị thường có hai đặc điểm khác biệt so với chính quyền nông thôn. Thứ nhất, được tổ chức rút gọn một số cấp chính quyền. Đặc điểm này xuất phát từ thực tế đường kính các đô thị thường bé hơn đường kính các đơn vị hành chính cùng cấp ở vùng nông thôn nên giảm bớt cấp chính quyền, nhưng vẫn bảo đảm khoảng cách “nhân dân - chính quyền" không quá xa về mặt không gian.  Thứ hai, người đứng đầu chính quyền đô thị do dân bầu trực tiếp hay nói cách khác, bộ máy chính quyền được tổ chức theo mô hình thị trưởng.

PGS, TS Vũ Thư (Viện Nhà nước và Pháp luật) cho rằng, xét cho cùng, xây dựng chính quyền đô thị hiện nay là nhằm khắc phục tình trạng chính quyền 3 cấp cồng kềnh, nhiệm vụ trùng lặp và không rõ ràng, quản lý bị chia cắt, hoạt động kém hiệu quả.

Thứ trưởng Bộ Nội vụ Nguyễn Duy Thăng cho biết: “Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay về cơ bản giống nhau, đều tổ chức 3 cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) và vẫn dựa trên cách thức quản lý của chính quyền nông thôn. Cho nên, cần thiết phải làm rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định rõ mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền ở địa bàn đô thị và chính quyền ở địa bàn nông thôn. Bộ Nội vụ đã trình Bộ Chính trị Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Mô hình chính quyền đô thị được đồng ý cho tiến hành thí điểm tại TP Hồ Chí Minh và Đà Nẵng.

Gợi mở từ tìm tòi các mô hình thí điểm

Hiện nay, TP Hồ Chí Minh là một trong những địa phương đi đầu trong việc thí điểm xây dựng đề án chính quyền đô thị. Phát biểu tại cuộc hội thảo “Tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam” sáng qua, ông Lê Hoàng Quân, Chủ tịch UBND TP Hồ Chí Minh cho biết: “Từ năm 2006, Bộ Chính trị đã cho phép TP Hồ Chí Minh xây dựng đề án thí điểm chính quyền đô thị và đã thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trên phạm vi toàn thành phố từ năm 2009, đến nay đã sơ kết, đánh giá đạt được nhiều kết quả tích cực. Hiện thành phố đang xây dựng và hoàn thiện đề án Chính quyền đô thị trình Trung ương xem xét và cho phép tiến hành thí điểm”.  

Nội dung chính quyền đô thị được TP Hồ Chí Minh kiến nghị xây dựng hiện nay là chính quyền địa phương có 2 cấp: Cấp thành phố trực thuộc Trung ương và cấp cơ sở gồm thành phố trực thuộc TP Hồ Chí Minh (thành phố trong thành phố) và các xã, thị trấn. 13 quận nội thành chỉ tổ chức cơ quan đại diện hành chính dưới hình thức Ủy ban Hành chính. Thành phố cũng sẽ đề nghị thành lập 4 thành phố trực thuộc và sẽ có “chính quyền nông thôn trong đô thị” ở những địa bàn đang đô thị hóa. Cơ chế phân cấp, ủy quyền, bớt một số nội dung quản lý của các cơ quan Trung ương giao cho địa phương làm theo hướng “việc gì địa phương làm tốt hơn, bảo đảm lợi ích của nhân dân hơn thì giao cho địa phương làm” cũng là một vấn đề được kiến nghị trong phương hướng mà TP Hồ Chí Minh đề ra. Theo đó, các cơ quan chuyên môn cũng sẽ được sắp xếp tinh gọn hơn, hạn chế cấp trung gian…

Còn tại Đà Nẵng, Giám đốc Sở Nội vụ Đặng Công Ngữ thống kê, HĐND phường có 32 nhiệm vụ thì có tới 12 nhiệm vụ trùng lặp với HĐND cấp huyện, quận và cho rằng “nên mạnh dạn làm” thí điểm mô hình chính quyền đô thị.  Hiện Đà Nẵng đang xây dựng hai phương thức hoạt động của UBND thành phố. Mô hình 1 gồm: Chủ tịch, 4 Phó chủ tịch và Ủy viên thư ký; mô hình 2 gồm: Chủ tịch, 4 Phó chủ tịch, các Ủy viên là thủ trưởng các cơ quan chuyên môn. Nhiệm vụ của UBND quận, huyện giảm từ 47 xuống 29. Đối với UBND cấp phường, xã giảm từ 32 xuống 20 nhiệm vụ. Trưởng ban Tổ chức Thành ủy Đà Nẵng Bùi Văn Tiếng cho biết thêm, trước năm 1997, tại các quận Hải Châu, Thanh Khê, Sơn Trà và một số phường, chính quyền TP Đà Nẵng thực chất là chính quyền hai cấp. Với trình độ quản lý đô thị hiện nay, Đà Nẵng có đủ điều kiện bước vào mô hình chính quyền đô thị hai cấp ngay ở giai đoạn bắt đầu thí điểm. Qua thực tiễn thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường ở Đà Nẵng từ năm 2009 đến nay cho thấy, 84% người dân đồng ý không tổ chức HĐND quận, huyện, phường. 68,8% ý kiến cho rằng, việc thực hiện không tổ chức HĐND không ảnh hưởng đến việc bảo đảm quyền làm chủ của người dân vì đã có các kênh giám sát khác. Theo dự thảo đề án của TP Đà Nẵng, lộ trình xây dựng chính quyền đô thị sẽ qua 3 giai đoạn.  Giai đoạn 1 từ khi đồng ý thí điểm đến năm 2016, giai đoạn 2 từ năm 2016 đến 2021, giai đoạn 3 từ năm 2021 trở đi.

Tiếp tục hoàn thiện mô hình, cơ sở pháp lý

Mặc dù việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị là cấp thiết nhưng đây là vấn đề mới, chưa thể hoàn thiện được ngay. Phát biểu tại các cuộc họp của UBTV Quốc hội gần đây, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng cũng nhấn mạnh đây là một trong hai vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau nhất trong quá trình hoàn thiện Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Còn theo PGS, TS Nguyễn Minh Phương (Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước - Bộ Nội vụ), ngay cả mô hình tổ chức, mô hình tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng đang “ngổn ngang” nhiều phương án khác nhau.

Dự thảo Đề án thí điểm chính quyền đô thị do Ban cán sự Đảng Bộ Nội vụ soạn thảo để Ban Cán sự Đảng Chính phủ trình Bộ Chính trị tháng 4-2013 vừa qua cũng đề xuất tới 3 phương án khác nhau về mô hình.

Mô hình mà TP Hồ Chí Minh đề xuất, theo PGS Nguyễn Minh Phương được nhiều ý kiến đồng tình, song cũng đặt ra rất nhiều băn khoăn như: Mô hình thí điểm có “vênh” so với Hiến pháp và các đạo luật? Có hay không sự xung đột lợi ích khi thẩm quyền của thành phố tăng lên, quyền của các bộ ngành Trung ương bị thu hẹp? Chi phí và lộ trình thực hiện mô hình thí điểm là bao nhiêu? Vai trò của hệ thống tổ chức Đảng khi mô hình hành chính thay đổi? Sự tham gia và lợi ích của người dân trong xây dựng mô hình chính quyền đô thị đến đâu…? Còn rất nhiều vấn đề lớn cần phải được làm rõ.

Phó giám đốc Học viện Chính trị - hành chính quốc gia Hồ Chí Minh Lê Trọng Lý nêu quan điểm: “Dù đô thị hóa nhưng đặc thù Việt Nam vẫn là nước nông nghiệp với tâm lý tiểu nông cho nên xây dựng chính quyền đô thị cần triển khai nhanh nhưng phải thận trọng. Chưa kể hiện nay lợi ích nhóm đã xuất hiện nên tổ chức chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn song phải có cơ quan khác giám sát”.

Ông Phan Trung Lý, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội cho biết, dự kiến chế định về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 hoặc sẽ được quy định cụ thể “tổ chức chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính, có tính đến đặc thù của đô thị, nông thôn, hải đảo”, hoặc chỉ quy định khái quát tạo cơ sở hiến định cho việc đổi mới và đa dạng hóa về tổ chức hành chính, đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền. Song dù quy định theo cách nào thì cũng phải "làm rõ nguyên tắc phân cấp, phân quyền" để nâng cao hiệu quả bộ máy.

PHÚ THỌ - NGUYÊN MINH