Bài 4: Tham khảo kinh nghiệm quốc tế để phòng ngừa tham nhũng chính sách (Tiếp theo và hết)

Không xem nhẹ nguy cơ “lũng đoạn” chính sách

Phóng viên (PV): Từ góc độ của một nhà nghiên cứu luật, ông cho biết quy trình xây dựng pháp luật ở nước ta có đặc điểm gì so với các nước trên thế giới?

PGS, TS Vũ Công Giao: Xây dựng pháp luật là một trong những lĩnh vực hoạt động cơ bản, quan trọng nhất của mọi nhà nước. Bởi, pháp luật là cơ sở cho tổ chức, vận hành và việc thực hiện chức năng quản lý xã hội của nhà nước.

Quy trình xây dựng pháp luật ở các quốc gia ít nhiều khác nhau, song nhìn chung bao gồm những bước cơ bản là: 1) Sáng kiến pháp luật (đề xuất ý tưởng hoặc dự thảo văn bản pháp luật với cơ quan lập pháp); 2) Xem xét, thẩm tra dự thảo văn bản pháp luật của cơ quan chuyên môn trước khi trình lên cơ quan lập pháp; 3) Cơ quan lập pháp thảo luận và bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua dự thảo văn bản pháp luật; 4) Công bố văn bản pháp luật đã được cơ quan lập pháp thông qua.

Giống như đa số quốc gia trên thế giới, quy trình xây dựng pháp luật của Việt Nam cũng dựa trên những bước cơ bản đó. Hiện tại, quy trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam được đề cập trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), trong đó trực tiếp, tập trung nhất là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.

Luật này quy định cụ thể nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan. Việt Nam là một trong số quốc gia có một luật riêng điều chỉnh một cách toàn diện vấn đề này, trong đó bao gồm quy trình, thủ tục xây dựng nhiều dạng văn bản pháp luật chứ không chỉ riêng đạo luật.

PGS, TS Vũ Công Giao.

PV: Theo ông, “nhóm lợi ích” có thể tác động như thế nào đến hoạt động xây dựng pháp luật? Trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta có biểu hiện cài cắm “lợi ích nhóm” không? Biểu hiện ở những khía cạnh nào? Đã đến mức “lũng đoạn” chính sách chưa?

PGS, TS Vũ Công Giao: Thực tế cho thấy, ở mọi quốc gia, các “nhóm lợi ích” thường nỗ lực gây ảnh hưởng đến việc xây dựng pháp luật theo hướng phù hợp với lợi ích của nhóm mình. Những nỗ lực đó có thể do các nhóm tự thực hiện hoặc thông qua việc thuê các cá nhân hay tổ chức vận động hành lang (lobbying) thực hiện bằng những cách thức khác nhau, bao gồm trực tiếp tác động đến các cơ quan, nhà hoạch định chính sách; tham gia các diễn đàn thảo luận công khai; thể hiện ý kiến trên các phương tiện truyền thông đại chúng; thực hiện các chiến dịch gây quỹ cho việc soạn thảo, gửi dự thảo, cung cấp thông tin hay chuyên gia về chính sách, văn bản pháp luật đang được dự thảo cho các cơ quan, quan chức có liên quan...

Sự tác động của các “nhóm lợi ích” đến hoạt động xây dựng pháp luật có cả tác động tích cực và tiêu cực. Mặt tích cực là việc này giúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có nhiều dữ liệu, thông tin để xây dựng pháp luật phù hợp thực tiễn. 

Mặt tiêu cực là nếu không được quản lý tốt, các nhóm lợi ích có thể gây tác động một cách không chính đáng, bất tương xứng hay bất hợp lý đến cơ quan, nhà hoạch định chính sách, khiến cho văn bản pháp luật ban hành ra không phản ánh đúng thực tiễn, chỉ phục vụ lợi ích của một, một số nhóm xã hội, làm thiệt hại lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhà nước, cộng đồng và các nhóm xã hội khác.

Giống như nhiều quốc gia, hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta cũng có sự tác động của các “nhóm lợi ích”. Ý kiến phổ biến cho rằng trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta đã có biểu hiện cài cắm “lợi ích nhóm” (hiểu theo nghĩa chủ ý “lái” nội dung của văn bản pháp luật theo hướng tạo thuận lợi hay ưu đãi một cách bất hợp lý cho hoạt động của nhóm mình), đặc biệt là “lợi ích nhóm” của chính các cơ quan chủ trì soạn thảo.

Bên cạnh đó, theo một số chuyên gia, đã xuất hiện tình trạng một số “nhóm lợi ích” khác trong xã hội, đặc biệt là “nhóm lợi ích” về kinh tế, tác động đến các cơ quan và nhà hoạch định chính sách để vận động xây dựng văn bản pháp luật có lợi cho họ mà có thể gây tác động tiêu cực cho Nhà nước, xã hội và người dân.

“Lũng đoạn” chính sách có thể xem là mức độ cao nhất của tình trạng “nhóm lợi ích” tác động tiêu cực đến quá trình xây dựng pháp luật. Để đánh giá đầy đủ, chính xác về cách thức và mức độ tác động tiêu cực của một số “nhóm lợi ích” đến việc xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay, đặc biệt là để xác định xem tình hình đã đến mức “lũng đoạn” chính sách hay chưa, cần phải có thêm những nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu.

Chỉ có một điều có thể khẳng định là: Tình trạng “lũng đoạn” chính sách đã xảy ra ở nhiều quốc gia, kể cả những nước phát triển. Vì thế hoàn toàn có thể xảy ra ở nước ta nếu như chúng ta chủ quan và thiếu các biện pháp phòng ngừa kịp thời, hiệu quả.

PV: Ông có thể chỉ ra căn nguyên dẫn đến tình trạng tiêu cực, “lợi ích nhóm” trong công tác xây dựng pháp luật là gì?

PGS, TS Vũ Công Giao: Ở Việt Nam, vấn đề phòng, chống tác động tiêu cực của các “nhóm lợi ích” với hoạt động của Nhà nước, trong đó bao gồm hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật được Đảng và Nhà nước rất quan tâm.

Việt Nam đã có khung pháp luật khá toàn diện, cụ thể về việc ban hành văn bản QPPL, thể hiện qua Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, từ đó góp phần làm giảm khả năng các “nhóm lợi ích” tác động tiêu cực đến quá trình này. Dù vậy, trong thực tế hiện nay ở nước ta vẫn có hiện tượng “nhóm lợi ích” tác động tiêu cực đến hoạt động xây dựng pháp luật. Thực trạng đó do một số nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân chủ quan và khách quan.

Nguyên nhân khách quan là do “nhóm lợi ích” và tác động của “nhóm lợi ích” đến việc xây dựng pháp luật là vấn đề tương đối mới ở Việt Nam. Trong thời kỳ bao cấp trước đây, vấn đề này hầu như không đặt ra; ở giai đoạn đầu của công cuộc đổi mới (1986), tác động của “nhóm lợi ích” đến việc xây dựng pháp luật cũng rất mờ nhạt.

Chỉ trong khoảng hai thập kỷ gần đây, các “nhóm lợi ích” mới nổi lên ngày càng nhiều và tác động của các “nhóm lợi ích” đến việc xây dựng pháp luật mới ngày càng rõ và mạnh hơn. Trong bối cảnh đó, nhận thức và cách thức quản lý tác động của “nhóm lợi ích” đến việc xây dựng pháp luật ở nước ta có sự bất cập so với thực tế và có sự hạn chế so với ở những quốc gia khác trên thế giới.

Nguyên nhân chủ quan là do khung pháp luật về xây dựng văn bản QPPL của nước ta vẫn còn những hạn chế nhất định. Có thể thấy, mặc dù Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định cụ thể về nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức có liên quan, song chưa chú ý đúng mức đến việc kiểm soát hoạt động của cán bộ, công chức tham gia vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật.

Bên cạnh đó hệ thống pháp luật hiện hành của nước ta, trong đó bao gồm Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, chưa quy định và điều chỉnh hoạt động vận động hành lang của các “nhóm lợi ích” trong quá trình xây dựng pháp luật.

Cùng với thực tế là việc tổ chức xây dựng, giám sát việc xây dựng pháp luật có lúc, có nơi còn thiếu kiên quyết, chặt chẽ, hiệu quả, những hạn chế của hệ thống pháp luật như nêu trên đã tạo kẽ hở cho một số "nhóm lợi ích" gây tác động không chính đáng, không hợp pháp đến quá trình xây dựng pháp luật, đồng thời tạo cơ hội cho một số cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản pháp luật lồng ghép lợi ích của cơ quan, tổ chức mình vào dự thảo văn bản pháp luật.

Nên nghiên cứu xây dựng luật về vận động hành lang bảo đảm công khai, lành mạnh

PV: Ngày 14-10-2021, Bộ Chính trị khóa XIII ban hành Kết luận số 19-KL/TW “Về định hướng chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV”, trong đó nêu rõ: “Khắc phục ngay tình trạng văn bản luật thiếu tính ổn định, “luật khung, luật ống”, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành". Việc này có ý nghĩa như thế nào đối với việc phòng, chống “lợi ích nhóm”, tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật, thưa ông?

PGS, TS Vũ Công Giao: Trước hết phải nói rằng, tình trạng văn bản luật thiếu tính ổn định, “luật khung, luật ống”, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật đều là biểu hiện của những hạn chế, yếu kém, thiếu tinh thần trách nhiệm trong xây dựng pháp luật.

Thực tế cho thấy, “luật khung, luật ống” do nội dung thường thiếu cụ thể, dẫn đến nhu cầu phải ban hành các văn bản pháp quy để cụ thể hóa và hướng dẫn thi hành.

Điều đó có thể dẫn đến tình trạng như trong thời gian qua, một số bộ, ngành tự ý “đẻ” ra nhiều văn bản pháp quy chứa đựng những điều kiện, thủ tục hành chính bất hợp lý, giành thuận lợi về phía cơ quan ban hành, đẩy khó khăn về phía doanh nghiệp, người dân. Đây có thể xem là biểu hiện của “lợi ích nhóm” trong xây dựng pháp luật.

Trong thời gian qua, việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh diễn ra khá phổ biến, làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc triển khai thi hành các quy định của các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực. Việc chậm ban hành các văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh cũng tạo ra những “khoảng trống” pháp luật, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, gây khó khăn, lúng túng trong việc thực thi pháp luật, tạo cơ hội cho những hành vi tham nhũng, tiêu cực diễn ra trong thực tế.

PV: Qua nhiều năm nghiên cứu khoa học pháp lý, ông thấy các quốc gia có kinh nghiệm gì về việc phòng ngừa tác động tiêu cực của các “nhóm lợi ích” trong xây dựng pháp luật mà nước ta cần tham khảo?

PGS, TS Vũ Công Giao: Kinh nghiệm nổi bật của nhiều quốc gia trên thế giới là: Để quản lý hiệu quả tác động của các “nhóm lợi ích” đến việc xây dựng pháp luật, cần luật hóa hoạt động vận động hành lang. Luật này có tác dụng buộc các “nhóm lợi ích” và các cơ quan, nhà hoạch định chính sách, pháp luật phải minh bạch hóa và có trách nhiệm giải trình về mối quan hệ của họ, từ đó các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội, cơ quan báo chí và người dân có thể dễ dàng giám sát.

Bên cạnh đó, kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy, cần củng cố khung pháp lý về một loạt vấn đề có liên quan khác, như kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động xây dựng pháp luật; kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong xây dựng chính sách, pháp luật; chống độc quyền, bảo đảm cạnh tranh lành mạnh trong hoạt động kinh doanh; phát huy vai trò của các tổ chức xã hội và các cơ quan truyền thông trong quản trị quốc gia và phòng, chống tham nhũng.

PV: Ông có đề xuất giải pháp gì để góp phần ngăn ngừa tình trạng cài cắm “lợi ích nhóm”, tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay?

PGS, TS Vũ Công Giao: Kết luận số 19-KL/TW ngày 14-10-2021 của Bộ Chính trị khóa XIII “Về định hướng chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV” đã đưa những vấn đề rất cơ bản; trong đó đặc biệt nhấn mạnh phải siết chặt kỷ luật, kỷ cương, đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu trong xây dựng pháp luật.

Đây có thể xem là giải pháp mấu chốt để ngăn ngừa hiệu quả hành vi cài cắm “lợi ích nhóm”, lợi ích cục bộ của cơ quan chủ trì xây dựng văn bản pháp luật, cũng như những hành vi tham nhũng, tiêu cực khác trong xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay.

Bên cạnh đó, để phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật, cần hoàn thiện khung pháp luật về ban hành văn bản pháp luật để bảo đảm các cơ quan chủ trì và cán bộ, công chức tham gia công tác này không bị chi phối, tác động không lành mạnh của bất cứ tổ chức, cá nhân nào. Muốn như vậy, cần công nhận và luật hóa vận động hành lang để bảo đảm tính công khai, minh bạch, thích đáng của hoạt động có tính tất yếu này.

PV: Theo ông, đã đến lúc chúng ta cần có luật về vận động hành lang để phòng, chống tham nhũng, “lợi ích nhóm”, tiêu cực trong xây dựng pháp luật chưa?

PGS, TS Vũ Công Giao: Theo tôi, đã đến lúc cần nghiên cứu xây dựng luật về vận động hành lang, vì như đã nêu ở phần trên, luật này là cốt yếu để có thể bảo đảm tính hợp pháp, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, không chỉ của các chủ thể hoạt động vận động hành lang mà còn của các cơ quan chủ trì và cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách pháp luật.

Tất nhiên, chúng ta cần phải nghiên cứu kỹ lưỡng, tham khảo kinh nghiệm quốc tế để xây dựng luật này phù hợp với đặc điểm, điều kiện chính trị, pháp lý ở nước ta, qua đó góp phần kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng chính sách hiệu quả như mong muốn của Đảng và Nhà nước.

PV: Trân trọng cảm ơn ông!

THIỆN VĂN (thực hiện)