Vấn đề lạm dụng điều chỉnh

Một trong những nhiệm vụ trọng tâm được Nghị quyết số 27-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đề ra là hoàn thiện hệ thống pháp luật. Để hoàn thiện hệ thống pháp luật, thiết thực nhất là tập trung xử lý những vấn đề đang được đặt ra trên thực tế.

Nhà nước pháp quyền là nhà nước của pháp luật, chính vì vậy, hoàn thiện hệ thống pháp luật giữ vai trò quan trọng hàng đầu. Tuy nhiên, hoàn thiện hệ thống pháp luật không có nghĩa là ban hành thật nhiều pháp luật. Hoàn toàn ngược lại, pháp luật càng nhiều thì các quyền con người càng bị thu hẹp, đặc biệt là các quyền tự do. Mà như vậy thì đó là đi ngược với pháp quyền, chứ không phải là xây dựng pháp quyền.

Pháp luật điều chỉnh hành vi. Pháp luật càng nhiều thì các hành vi bị điều chỉnh càng nhiều. Lạm dụng sự điều chỉnh đang là vấn đề rất lớn của đất nước ta hiện nay. Không biết từ bao giờ, chúng ta đã quan niệm rằng muốn xây dựng nhà nước pháp quyền thì phải có đầy đủ pháp luật. Với quan niệm như vậy, trong một thời gian rất dài, chúng ta coi việc ban hành thật nhiều văn bản quy phạm pháp luật là một thành tích. Hơn thế nữa, mỗi khi đối mặt với bất cứ vấn đề gì trong cuộc sống, chúng ta đều nghĩ ngay rằng cần phải ban hành pháp luật để xử lý. Hậu quả là sự lạm dụng điều chỉnh đã xảy ra. Đời sống xã hội cũng như nền quản trị công đã bị điều chỉnh bởi quá nhiều các quy phạm pháp luật. Hợp lý hay bất hợp lý, các quy phạm này đều có thể biến thành xiềng xích trói chặt chân tay của chúng ta, cũng như các tiềm năng của đất nước. Hãy nghĩ rằng, khi đòi hỏi phải phục hồi kinh tế đang ngày càng trở nên nóng bỏng mà hàng năm trời chúng ta vẫn không thể phê duyệt được các dự án đầu tư công, thì có phải chúng ta đã trở thành con tin của những quy định pháp luật rối rắm và chồng chéo hay không? Hơn thế nữa, đang xảy ra tình trạng cán bộ, công chức không ai dám quyết đáp, dám thúc đẩy công việc. Bởi vì không làm thì không sao, nhưng đã làm thì thế nào cũng xảy ra vi phạm. Năm 2021, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 14-KL/TW để bảo vệ những cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm có lẽ cũng là để xử lý hậu quả tiêu cực của sự lạm dụng điều chỉnh.

leftcenterrightdel
Cầu vượt tại nút giao đầu đường quốc lộ 5, phường Thượng Thanh, quận Long Biên, TP Hà Nội. Ảnh: TUẤN HUY

Càng lạm dụng điều chỉnh thì chi phí tuân thủ, chi phí áp đặt sự tuân thủ và chi phí thi hành lại càng tăng. Chỉ riêng để thực thi Luật Quy hoạch thôi, chúng ta có thể thấy những chi phí phát sinh lớn đến vô cùng. Đến nay, đã hơn 4 năm sau khi luật được ban hành, rất nhiều tiền của, sức lực đã phải bỏ ra, nhưng phần lớn các chính sách lập pháp được đề ra trong luật thì vẫn chưa thi hành được. Sự tốn kém quá đáng vì pháp luật có thể ảnh hưởng rất tiêu cực đến cuộc mưu sinh của người dân, sự tăng trưởng của kinh tế và sự hùng cường của đất nước.

Thủ tục cũ chưa cắt giảm, thủ tục mới đã sinh ra

Để khắc phục hậu quả của sự lạm dụng điều chỉnh, trong mấy nhiệm kỳ vừa qua, chúng ta đã phải tìm cách cắt giảm các thủ tục hành chính và các loại giấy phép. Tuy nhiên, nghịch lý nằm ở chỗ: Một mặt, chúng ta cố gắng cắt giảm các thủ tục hành chính và các loại giấy phép nhằm cải thiện môi trường kinh doanh. Mặt khác, chính chúng ta lại lên kế hoạch và thúc đẩy việc soạn thảo và ban hành thêm nhiều luật. Thủ tục, giấy phép phát sinh bởi những đạo luật cũ chưa kịp cắt giảm thì thủ tục, giấy phép phát sinh bởi các đạo luật mới đã lại tăng lên.

Từ những phân tích nêu trên, để giải quyết vấn đề lạm dụng điều chỉnh, quan trọng nhất là chúng ta phải đổi mới tư duy lập pháp.

Trước hết, chúng ta phải thấy được tầm quan trọng của tự do và phải minh định lại sứ mệnh của các thiết chế có liên quan trong quy trình lập pháp. Chính phủ là cơ quan thúc đẩy việc ban hành pháp luật. Quốc hội là cơ quan kiểm soát việc ban hành pháp luật chứ không phải ngược lại. Là thiết chế đại diện cho dân, Quốc hội phải kiểm soát việc ban hành pháp luật nhằm canh giữ các quyền tự do của người dân.

Thứ hai, cân đối giữa tự do và điều chỉnh là quan trọng nhất để có một hệ thống pháp luật phù hợp với các chuẩn mực của một nhà nước pháp quyền. Tự do cần thiết cho sáng tạo và phát triển. Nhưng tuyệt đối hóa tự do có thể dẫn tới tình trạng vô chính phủ và sự bất ổn. Điều chỉnh giúp bảo đảm trật tự và sự ổn định, nhưng lạm dụng điều chỉnh có thể tạo ra sự tốn kém và xiềng xích trói chặt chân tay của người dân và các tiềm năng của đất nước. Chính vì vậy, sự anh minh nằm ở khả năng cân đối giữa tự do và điều chỉnh. Đây là một phép cân đối động. Chúng ta cần phải xây dựng năng lực thể chế bao gồm các thiết chế và các quy trình để bảo đảm sự cân đối này.

Để tránh việc lạm dụng điều chỉnh, Quốc hội nhiều nước trên thế giới tổ chức xem xét các dự luật một cách rất cẩn trọng qua 3 lần thảo luận. Trong đó, lần thảo luận thứ nhất là về việc có thật sự cần phải ban hành một đạo luật như vậy hay không. Về cơ bản, Quốc hội các nước sẽ bác bỏ bất kỳ dự luật nào nếu thấy không cần thiết hoặc nếu thấy quyền tự do của người dân bị ảnh hưởng nặng nề. Có lẽ, Quốc hội nước ta cũng cần tổ chức một phiên thảo luận như vậy để xem xét về sự cần thiết của các dự luật (để tránh sự lạm dụng điều chỉnh, ở nhiều nước trên thế giới, việc xem xét, thông qua các dự luật còn phải được tiến hành hai lần: Một lần ở hạ viện và một lần ở thượng viện. Ngoài ra, việc ban hành pháp luật còn bị hạn chế bởi quyền tái thẩm định (judicial review) và phủ quyết của tư pháp).

Thứ ba, phi điều chỉnh hóa phải là nội dung trọng tâm của những cố gắng hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta trong thời gian sắp tới. Chúng ta cần tiếp tục cắt giảm các thủ tục hành chính, các loại giấy phép và các quy định pháp lý làm phát sinh chi phí không cần thiết. Cách làm hợp lý nhất ở đây là khi nhận biết các nút thắt do pháp luật gây ra, chúng ta cần nhanh chóng sửa đổi văn bản để hủy bỏ ngay những quy phạm bất hợp lý.

Thứ tư, một ngoại lệ cho việc phi điều chỉnh là coi trọng hơn nữa vai trò của Nhà nước trong việc dẫn dắt và thúc đẩy kinh tế phát triển, tạo điều kiện cho mô hình nhà nước kiến tạo phát triển vận hành ở nước ta (đây là mô hình của các nước/vùng lãnh thổ phát triển kinh tế thành công ở Đông Bắc Á như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, Đài Loan (Trung Quốc).

Cần có hiểu biết và kỹ năng vận dụng lý thuyết, kỹ thuật và quy trình lập pháp

Một vấn đề khác liên quan đến hệ phống pháp luật là chất lượng chưa cao của không ít văn bản quy phạm pháp luật. Điều này được khẳng định qua những chứng cứ sau đây: 1.Giải pháp lập pháp trong nhiều đạo luật không rõ nên việc thực thi thường khó khăn, tốn kém mà mục đích đề ra vẫn không đạt được. 2.Nhiều đạo luật mang tính nhồi nhét: Có quá nhiều chính sách lập pháp trong một đạo luật nên rất khó thi hành. 3.Nhiều đạo luật phải sửa đổi, bổ sung thường xuyên vì thiếu thực tế. 4.Có khá nhiều sự chồng chéo, xung đột giữa các văn bản quy phạm pháp luật.

Để nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật, điều quan trọng là chúng ta phải trang bị cho mình sự hiểu biết và kỹ năng vận dụng lý thuyết lập pháp, kỹ thuật lập pháp và quy trình lập pháp. Thiếu những kiến thức và kỹ năng chuyên sâu, cố gắng mấy, làm kỹ mấy cũng không cải thiện được tình hình. Thực tế cho thấy có những dự luật chúng ta đã phải soạn thảo lên xuống đến mấy chục lần, kéo dài đến hàng chục năm, nhưng chất lượng vẫn hoàn toàn không ổn. Cơm nấu đi nấu lại không thể ngon, luật soạn lên soạn xuống không thể có chất lượng.

Về nguyên tắc, việc hoạch định chính sách lập pháp phải được tiến hành trước, việc soạn thảo thành văn bản pháp luật phải được tiến hành sau. Hai công việc này là hai loại hình lao động khác nhau, do những nguồn nhân lực khác nhau đảm nhận.

Hoạch định chính sách cũng có hai phần: Phần chính trị của chính sách và phần kỹ thuật của chính sách. Chính trị của chính sách do các chính khách đảm nhận; kỹ thuật của chính sách do các chuyên gia đảm nhận.

Cần thực hiện nguyên tắc “không chặn dòng”

Để bảo đảm tính khả thi, hiệu quả của pháp luật, cần thực hiện nguyên tắc “không chặn dòng”. Khi người dân, doanh nghiệp đang hoạt động bình thường thì rất nên hạn chế việc xây dựng mới hoặc sửa luật liên quan tới lĩnh vực đó, bởi điều đó vô hình trung có thể tạo ra những “con đập” cản trở dòng chảy bình thường của xã hội.

Nước ta đang theo xu hướng rất tiến bộ của thế giới, đó là cán bộ, công chức, viên chức chỉ được làm những gì luật pháp cho phép, người dân được làm bất cứ việc gì pháp luật không cấm. Do đó, cần xác định rõ những vấn đề nào thực sự hệ trọng, thực sự cần thiết, không thể không có luật điều chỉnh để xây dựng luật. Trước khi xây dựng luật mới, cần xác định rõ, với những công cụ hiện có thì đã giải quyết được vấn đề chưa và chỉ xây dựng luật khi vấn đề không thể giải quyết được bằng các công cụ hiện có.

Khi xây dựng luật mới hoặc sửa đổi luật hiện có, cần nghiên cứu kỹ, xác định rõ nguyên nhân của vấn đề để đề ra được giải pháp, chính sách lập pháp. Ví dụ, trước khi sửa Luật Giao thông đường bộ để giảm tỷ lệ tai nạn giao thông thì cần xác định rõ, nguyên nhân nào dẫn tới tai nạn giao thông? Tai nạn giao thông nhiều có liên quan tới quy trình đăng kiểm xe cơ giới, quy trình sát hạch và cấp giấy phép lái xe hay việc thực hiện luật không nghiêm dẫn tới tâm lý “nhờn luật”, hoặc do công tác giáo dục, tuyên truyền không tốt nên người dân không hiểu luật? Nếu tai nạn giao thông nhiều không phải do quy định của luật thì dù sửa luật cũng không có tác dụng kéo giảm tỷ lệ tai nạn giao thông. Điều đó lý giải vì sao Luật Giao thông đường bộ nước ta được sửa đổi nhiều, nhưng tỷ lệ tai nạn giao thông của nước ta vẫn luôn ở tốp đầu trên thế giới.

Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công cũng được sửa đổi với tần suất tương đối dày, nhưng hoạt động đấu thầu, đầu tư công vẫn "ách tắc” rất nhiều trên thực tế. Đó là do chúng ta không bắt đúng được bệnh để bốc thuốc chuẩn.

Thể hiện sự thận trọng trước những yêu cầu sửa luật, trong Phiên họp chuyên đề pháp luật tháng 4-2023 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội diễn ra ngày 12-4, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đề nghị các cơ quan và Ủy ban Thường vụ Quốc hội nghiên cứu kỹ lưỡng về tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bởi luật này liên quan đến nhiều luật khác. Chủ tịch Quốc hội cho rằng, việc sửa luật để gỡ vướng mắc là cần thiết nhưng rất khó; đòi hỏi các cơ quan hữu quan cần thực sự sâu sát để đáp ứng yêu cầu, tránh sửa xong nhưng không giải quyết được vướng mắc, lại tạo ra những vướng mắc khác.

Giải thích nguyên nhân khiến luật pháp Việt Nam không ổn định, khó tiên liệu được trước, gây nghi ngại cho nhà đầu tư, TS Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) cho rằng, đó là vì cơ quan nhà nước còn có thói quen hành chính hóa, can thiệp thô bạo vào thị trường. Thời gian qua, tất cả các động lực tăng trưởng từ địa phương cho tới các ngành nghề đều có xu hướng giảm sút. Việc thiếu động lực là do yếu tố thị trường chưa được bảo đảm. Nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa rất cần sự quản lý, điều tiết của nhà nước. Nhưng quản lý nhà nước nhiều quá sẽ trói buộc, trở thành rào cản có hình và vô hình đối với sự phát triển. Hiện nay, các bộ có xu hướng tạo ra nhiều luật không phải là để người ta yên tâm đầu tư mà là để quản lý. Nếu quan điểm này không thay đổi từ gốc thì rất khó xử lý các vướng mắc pháp lý hiện nay. Từ đó, TS Nguyễn Đình Cung cho rằng, vấn đề không phải là sửa luật, mà vấn đề là nên rà soát để bỏ những quy định pháp luật không cần thiết.

 Nghị quyết của Đảng bao gồm các mục tiêu, các chính sách định hướng. Để các mục tiêu thành hiện thực, các chính sách đi vào đời sống thì cần có một hệ thống pháp luật hiệu quả. Hệ thống pháp luật ổn định, minh triết cũng sẽ tạo lợi thế cho nền kinh tế Việt Nam thu hút thêm dòng vốn đầu tư và đất nước mới có thể cất cánh, đạt được mục tiêu là nước phát triển, thu nhập cao như Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng đã đề ra.

HỒ QUANG PHƯƠNG - TS NGUYỄN SĨ DŨNG - NGUYỄN CHIẾN THẮNG