Phân biệt giữa “quyền sở hữu” và “quyền sử dụng đất”

Điều 13 về "Sở hữu đất đai", dự luật quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của luật này. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu; quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được pháp luật bảo hộ”.

Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 hiện hành cũng như dự thảo luật năm 2023 đang lấy ý kiến nhân dân không có sự phân biệt rõ ràng, khoa học và chính xác, dù chỉ ở mức tối thiểu về các quyền của chủ sở hữu và quyền của chủ sử dụng đất. Lý do quan trọng nhất là không minh định được thế nào là sở hữu toàn dân hay chủ sở hữu toàn dân là ai.

Đối với loại tài sản đặc biệt là đất đai thuộc sở hữu toàn dân, có thể hiểu rằng, Nhà nước được nhân dân ủy quyền (ủy thác, phó thác, giao quyền) cho việc thực hiện các quyền của chủ sở hữu nên được toàn quyền giao dịch như bán, cho mượn, cho thuê, góp vốn, tặng cho, thế chấp... Tuy nhiên, nếu theo thật đúng và hiểu thật sâu quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân của Hiến pháp năm 2013 thì không đồng nghĩa với việc người dân cụ thể không có quyền sở hữu đối với đất đai. Vì đương nhiên đối với đất đai được Nhà nước cho thuê hay giao đất không thu tiền hay cho mượn thì đúng là người dân chỉ được quyền chiếm hữu và quyền sử dụng đất, mà không bao giờ có quyền sở hữu, hay không có quyền định đoạt tài sản là đất đai.

Theo đó, mọi pháp nhân và cá nhân (nhóm cá nhân) sử dụng đất  đều có quyền chiếm hữu (phải chiếm hữu thì mới sử dụng được) và quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, nếu người sử dụng đất không có quyền sở hữu với loại tài sản có thể nói đặc biệt của đặc biệt là “quyền sử dụng đất” thì sẽ không có quyền chuyển nhượng, thế chấp, tặng cho, chuyển đổi... quyền sử dụng đất với tư cách là một loại tài sản. Chỉ khi nào người sử dụng đất có quyền định đoạt quyền sử dụng đất thì mới có các quyền của chủ sở hữu hoặc tương tự như đối với chủ sở hữu.

Rất may là Điều 115 về "Quyền tài sản", Bộ luật Dân sự năm 2015 đã xác quyết rõ ràng rằng, quyền sử dụng đất cũng chính là một loại tài sản. Do đó, người chủ sử dụng đất hợp pháp cũng chính là người có quyền sở hữu đối với tài sản là quyền sử dụng đất ấy, với đầy đủ 3 quyền năng là quyền chiếm hữu quyền sử dụng đất, quyền sử dụng quyền sử dụng đất và quyền định đoạt quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 158 về "Quyền sở hữu", Bộ luật Dân sự năm 2015.

leftcenterrightdel
 Luật Đất đai cần phân biệt rõ ràng giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất để pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) nắm rõ quyền lợi, trách nhiệm. Trong ảnh: Khu tái định cư Ngọc Thụy - Thượng Thanh, quận Long Biên (Hà Nội) phục vụ tái định cư cho người dân bị thu hồi đất phục vụ một số dự án trên địa bàn. Ảnh: ĐỨC TUẤN

Tuy nhiên, nếu dự luật tiếp tục đi theo hướng cứ quy định việc bán, chuyển nhượng, cho mượn, cho thuê, chuyển đổi (trao đổi), góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế... quyền sử dụng đất, chứ không phải là chính thửa đất thì lại buộc phải tiếp tục giải thích một cách rất rắc rối, phi lý và luẩn quẩn như lâu nay rằng, quyền sử dụng đất gồm 3 quyền là "chiếm hữu", "sử dụng" và "định đoạt" đất theo quy định tại Điều 158 về "Quyền sở hữu", Bộ luật Dân sự năm 2015. Mọi pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) chỉ có một trong 3 quyền, đó là quyền sử dụng đất, vì không có bất kỳ quy định nào đề cập đến "quyền chiếm hữu" và "quyền định đoạt". Thế nhưng rồi các chủ thể sử dụng đất lại tiếp tục có đủ 3 quyền gồm "quyền chiếm hữu", "quyền sử dụng" và "quyền định đoạt" đối với "quyền sử dụng đất" như một loại tài sản, một loại hàng hóa đặc biệt nên mới có cơ sở pháp lý phát sinh đầy đủ các quyền như đối với chủ sở hữu là quyền bán (đấu giá) hoặc chuyển nhượng, cho mượn, cho thuê, chuyển đổi (trao đổi), góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế... quyền sử dụng đất. Dự luật không sai khi khẳng định "quyền sử dụng đất" không phải là "quyền sở hữu", nhưng nếu đi sâu vào cụ thể từng quyền và từng điều luật thì lại bộc lộ sự chưa đầy đủ và chưa đi đến tận cùng vấn đề nên dẫn đến những vướng mắc, bất cập cần phải xử lý.

Về nguyên tắc, chỉ Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thì mới được bán đất (hay bán quyền sử dụng đất), tức là bán tài sản dưới hình thức đấu giá. Vì vậy, việc đấu giá đất được quy định tại các điều 4, 14, 24, 30, 65, 78, 85, 115, 116, 125, 126, 128, 134, 150, 154, 155... của dự luật. Điều này không mâu thuẫn gì với việc luật cho phép pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) được quyền chuyển nhượng "đất", thay vì chuyển nhượng "quyền sử dụng đất". Tương tự, nhiều quy định khác của luật lại vẫn cho phép người sử dụng đất được bán đấu giá quyền sử dụng đất mà thực chất là bán đất. Ví dụ, theo quy định tại khoản 2, Điều 5 về “Giải thích từ ngữ”, Luật Đấu giá tài sản năm 2016 thì “đấu giá” là một hình thức bán tài sản. Khoản 1, Điều 4 về “Tài sản đấu giá” của luật này quy định, các tài sản mà pháp luật quy định phải bán thông qua đấu giá, bao gồm nhiều loại, trong đó có “tài sản là quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai” hay “tài sản bảo đảm theo quy định của pháp luật về giao dịch bảo đảm”. Tức là không chỉ Nhà nước bán đất hay quyền sử dụng đất mà pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) cũng có thể bán đất hay quyền sử dụng đất (đấu giá). Điểm a, khoản 1, Điều 303 về “Phương thức xử lý tài sản cầm cố, thế chấp”, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng quy định, bên bảo đảm và bên nhận bảo đảm có quyền thỏa thuận một trong các phương thức xử lý tài sản cầm cố, thế chấp là “bán đấu giá tài sản”, mà đất, hay quyền sử dụng đất là một loại tài sản thế chấp rất phổ biến. Không có quyền sở hữu tài sản thì chuyển nhượng còn không được phép, chứ đâu được quyền bán quyền sử dụng đất?

Khoản 1, Điều 295 về “Tài sản bảo đảm”, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng quy định điều kiện đầu tiên của việc thế chấp là “tài sản bảo đảm phải thuộc quyền sở hữu của bên bảo đảm”. Như vậy, đất đai không thuộc sở hữu của người sử dụng đất nên không phải là tài sản bảo đảm và đương nhiên là không được phép thế chấp. Luật Đất đai năm 2013 hiện hành cũng như dự luật cũng chỉ cho phép thế chấp quyền sử dụng đất chứ không được thế chấp đất. Tuy nhiên, quyền sử dụng đất, muốn được thế chấp với tư cách là một loại tài sản thì chính Bộ luật Dân sự đã quy định là phải thuộc quyền sở hữu của bên thế chấp. Trong khi đó, luật lại không hề có quy định cho pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) có quyền sở hữu quyền đối với đất cũng như quyền sử dụng đất.

Do vậy, để tránh phức tạp vấn đề thì Luật Đất đai hoàn toàn có thể cho phép người sử dụng đất có các quyền của chủ sở hữu (mà cơ sở pháp lý cao nhất theo Hiến pháp là sở hữu toàn dân), có quyền chuyển nhượng, tặng cho, trao đổi, để lại thừa kế, từ bỏ... với chính thửa đất mà không cần phải quy định đường vòng sang quyền sử dụng đất.

Phân biệt giữa chủ thể “cá nhân, pháp nhân” và “tổ chức” trong Luật Đất đai

Cần phải xác định lại trong cả hệ thống pháp luật, trước hết là trong dự luật này, chủ thể quan hệ dân sự chỉ có thể là cá nhân hoặc pháp nhân. Người sử dụng đất không thể là "tổ chức", vì đó là khái niệm mang nặng tính xã hội, đời sống, khái niệm không chặt chẽ, rõ ràng, chính xác về pháp lý (thậm chí là phi pháp lý), nhất là trong mối quan hệ giao dịch, hợp đồng liên quan đến quyền, nghĩa vụ (trách nhiệm) pháp lý.

Tổ chức nếu có tư cách pháp nhân thì phải giao dịch với tư cách pháp nhân, nếu tổ chức không có tư cách pháp nhân thì phải được sự ủy quyền của pháp nhân hoặc phải giao dịch với tư cách một cá nhân (như doanh nghiệp tư nhân hay hộ gia đình chỉ có 1 người) hoặc với tư cách một số cá nhân (như tổ hợp tác hay hộ gia đình có từ 2 cá nhân trở lên). Trong lúc hệ thống pháp luật còn chưa được sửa đổi theo hướng thống nhất, chuẩn xác, gần như tất cả các đạo luật còn chưa phân biệt rõ ràng về quyền, nghĩa vụ giữa tổ chức là pháp nhân và tổ chức không có tư cách pháp nhân, thì Luật Đất đai cần phải đóng vai trò tiên phong trong việc xác định lại chủ thể quyền sở hữu, quyền sử dụng và giao dịch đất đai. Vì đây là đạo luật quan trọng nhất trên thực tế mang tính nền tảng xác định chủ thể trên “sổ đỏ”, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng khác và những giao dịch tài sản lớn, bao trùm, phổ biến nhất của cả trăm triệu người dân và pháp nhân (trong đó có Nhà nước). Một trong những cách thức lựa chọn xử lý vấn đề này là có thể sửa cụm từ “tổ chức, cá nhân, chủ thể khác” thành cụm từ “pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân)”.

Doanh nghiệp tư nhân, hộ gia đình, tổ hợp tác hay cộng đồng dân cư mà dự luật đang gọi là tổ chức, bản chất pháp lý không phải là pháp nhân mà là một hoặc một nhóm cá nhân (xác định cụ thể hay tương đối).

Do đó, cần xác định chủ thể quan hệ pháp luật một cách cụ thể, chính xác, đơn giản và rõ ràng rằng, đó là cá nhân hay pháp nhân và là chủ thể sử dụng "đất" chứ không phải là chủ thể sử dụng "quyền sử dụng đất", hay là người sử dụng "đất" chứ không phải là người sử dụng "quyền sử dụng đất". Vì nếu nói là các chủ thể chỉ có quyền sử dụng "quyền sử dụng đất" thì sẽ không có bất cứ ai khác là chủ thể có quyền sử dụng chính tài sản là "đất". Vì vậy, nên chọn cách nói không vi Hiến, không sai bản chất pháp lý và đơn giản nhất như "người sử dụng ô tô" thay vì phải nói "người sử dụng quyền sử dụng ô tô". (còn nữa)

Luật sư TRƯƠNG THANH ĐỨC