Thể chế pháp lý cho hòa giải ở cơ sở trong những năm đầu thời kỳ đổi mới

Sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước (1975), Hiến pháp năm 1980 được ban hành đã ghi nhận một quy định có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc giải quyết tranh chấp trong nhân dân: "Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật" (Điều 128).

Năm 1981, Bộ Tư pháp được tái lập[1], có nhiệm vụ quản lý và hướng dẫn hoạt động của tổ hòa giải. Ngày 6 tháng 01 năm 1982, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 08/TT hướng dẫn xây dựng và kiện toàn tổ chức hệ thống các cơ quan Tư pháp địa phương, trong đó quy định Ban Tư pháp cấp xã có nhiệm vụ hướng dẫn, giúp đỡ các Tổ hòa giải về mặt pháp lý và kinh nghiệm trong hoạt động hòa giải. Các tổ hòa giải đã được thành lập ở khắp các thôn, xóm, ấp, bản. Hòa giải đã trở thành phong trào quần chúng sâu rộng, góp phần giữ vững trật tự xã hội, phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm, củng cố tình đoàn kết trong nhân dân.

Tuy nhiên, vào đầu những năm 1980, do tình hình kinh tế - xã hội có nhiều khó khăn, tổ chức và hoạt động hòa giải cũng như phong trào hòa giải ở nhiều địa phương bị giảm sút, có nơi gần như tan rã. Lúc này các hợp tác xã nông nghiệp, các đội sản xuất vốn từ lâu gắn liền với thôn xóm, tổ hòa giải đã thay đổi cách thức tổ chức và hoạt động. Giữa những năm 1980, cơ chế quản lý kinh tế thay đổi, cơ cấu kinh tế cũng bắt đầu thay đổi, sự quan tâm của người dân đến hòa giải không còn được như trước đó. Bộ máy nhà nước lại thu gọn, tinh giảm biên chế. Có thời điểm tổ chức các cơ quan tư pháp địa phương, là cơ quan quản lý công tác hòa giải có nhiều biến động: bộ máy của Sở Tư pháp cấp tỉnh bị thu gọn lại không còn các phòng, ban chuyên môn; Phòng Tư pháp cấp huyện bị giải thể, sáp nhập vào Văn phòng Ủy ban nhân dân cùng cấp[2]...; Tư pháp xã không có cán bộ chuyên trách, công tác hòa giải thiếu sự chỉ đạo, hướng dẫn về nghiệp vụ của cơ quan chuyên trách của Nhà nước. Bên cạnh đó, một vài địa phương như thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh còn duy trì đủ hệ thống tư pháp từ tỉnh đến xã thì tổ chức hoạt động hòa giải vẫn ổn định.

Trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII (1991) đề ra nhiệm vụ: “Phát huy vai trò nhân dân tham gia quản lý nhà nước, vừa nâng cao chất lượng chế độ dân chủ đại diện, vừa mở rộng và phát huy chế độ dân chủ trực tiếp, nhất là ở cơ sở. Củng cố và phát triển các tổ chức tự nguyện của nhân dân”. Đó là cơ sở quan trọng để củng cố và tăng cường hoạt động của tổ hòa giải. Hiến pháp năm 1992 được ban hành tiếp tục ghi nhận quy định: "Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật". Điều 2, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 1992 cũng quy định: "Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân".  Với sự chỉ đạo, lãnh đạo của các cấp ủy, tổ chức đảng, sự nỗ lực của các cơ quan quản lý Nhà nước, của Mặt trận Tổ quốc các cấp, sự sáng tạo của cơ sở, từ năm 1992, tổ chức và hoạt động hòa giải dần dần được khôi phục, củng cố và phát triển. Ở Trung ương, Bộ Tư pháp được Chính phủ giao nhiệm vụ quản lý, chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, tổng kết hoạt động của các Tổ hoà giải (Điều 2, Nghị định số 38/CP ngày 4 tháng 6 năm 1993 của Chính phủ). Ở địa phương, các cơ quan Tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban tư pháp) được giao nhiệm vụ quản lý, chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động các Tổ hoà giải trong phạm vi địa phương (Thông tư liên bộ số 12/TTLB ngày 26 tháng 7 năm 1993 của Bộ Tư pháp và Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ). 

Tháng 8 năm 1994, Bộ Tư pháp tổ chức Hội nghị chuyên đề về tư pháp xã và Tổ hoà giải để tổng kết, đánh giá tình hình tổ chức và hoạt động hoà giải toàn quốc, đề ra những biện pháp tiếp tục kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hoà giải ở các địa phương trong thời kỳ mới - thời kỳ hệ thống các cơ quan tư pháp được tổ chức hoàn chỉnh từ Trung ương đến địa phương. Năm 1997, cả nước đã xây dựng và kiện toàn được hơn 85.000 tổ hoà giải với tổng số gần 400.000 hoà giải viên. Nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã xây dựng được hàng nghìn tổ hoà giải. Hằng năm, trung bình ở mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các tổ hoà giải đã hoà giải được 3.000 đến 4.000 vụ, việc với tỉ lệ hoà giải thành công từ 70- 80% vụ việc xảy ra ở cơ sở. Công tác hòa giải có những chuyển biến mới sau khi có Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 8 khoá VII, trong đó xác định “Coi trọng vai trò hòa giải của chính quyền kết hợp với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể ở cơ sở”; Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 3 khoá VIII, trong đó nêu rõ: "Tổ chức và hướng dẫn các hình thức nhân dân tự quản ở cơ sở và khu vực dân cư đối với những việc dân tự làm hoặc do Nhà nước uỷ thác do dân làm với sự hỗ trợ của Nhà nước như: hoà giải mâu thuẫn, tranh chấp trong nội bộ nhân dân, bài trừ tệ nạn xã hội, bảo vệ trật tự an ninh…". Tiếp đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã yêu cầu: "Mặt trận và các đoàn thể nhân dân thúc đẩy việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở…; tham gia hoà giải các mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, bày tỏ thái độ đối với những khiếu kiện của dân để góp phần giải quyết từ gốc".

Thể chế hóa chủ trương của Đảng về tăng cường hòa giải ở cơ sở, ngày 25 tháng 12 năm 1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh về Tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở. Ngày 18 tháng 10 năm 1999, Chính phủ ban hành Nghị định số 160/1999/NĐ-CP quy định chi tiết một số Điều của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở. Đây là hai văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao quy định đầy đủ và đồng bộ các vấn đề về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở, thể hiện tính kế thừa truyền thống hoà giải ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cho việc tiếp tục củng cố tổ hoà giải, xây dựng và củng cố đội ngũ hòa giải viên, tăng cường vai trò, trách nhiệm của các tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội khác, cơ quan nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang và công dân đối với công tác hoà giải ở cơ sở. Theo Pháp lệnh Tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở và Nghị định số 160-CP thì “Hòa giải ở cơ sở là việc hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên tranh chấp đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ nhằm giữ gìn đoàn kết trong nội bộ nhân dân, củng cố, phát huy những tình cảm và đạo lý truyền thống tốt đẹp trong gia đình và cộng đồng dân cư, phòng ngừa, hạn chế vi phạm pháp luật, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư”.

Xuất phát từ bản chất, đặc điểm của hòa giải ở cơ sở, việc hòa giải được thực hiện trên các nguyên tắc sau :

- Hòa giải phải phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, đạo đức xã hội và phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân. Từ đó khuyên nhủ, giải thích, giúp các bên giải quyết mâu thuẫn được ổn thỏa.

- Hòa giải phải tôn trọng sự tự nguyện của các bên; không bắt buộc, áp đặt các bên tranh chấp phải tiến hành hòa giải.

- Hòa giải được thực hiện khách quan, công minh, có lý, có tình; tôn trọng quyền, lợi ích hợp pháp của người khác; không xâm phạm lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, giúp các bên hiểu rõ được đúng sai để từ đó có cách xử sự, thỏa thuận phù hợp với quy định của pháp luật và đạo đức xã hội.

- Hoạt động hòa giải phải kịp thời, chủ động, kiên trì nhằm ngăn chặn vi phạm pháp luật, hạn chế những hậu quả xấu khác có thể xảy ra.

Hòa giải được tiến hành đối với việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, gồm: 1) Mâu thuẫn, xích mích giữa các thành viên trong gia đình do khác nhau về quan niệm sống, lối sống, tính tình không hợp hoặc mâu thuẫn, xích mích giữa các cá nhân trong quan hệ xóm giềng như sử dụng lối đi qua nhà, sử dụng điện, nước sinh hoạt, công trình phụ, giờ giấc sinh hoạt, gây mất vệ sinh chung; 2) Tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ dân sự như tranh chấp phát sinh từ các quan hệ về tài sản, quan hệ hợp đồng dân sự, nghĩa vụ dân sự, thừa kế, quyền sử dụng đất. Tổ hòa giải chỉ hòa giải các tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ dân sự là tranh chấp nhỏ; 3) Tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ hôn nhân gia đình như: thực hiện quyền và nghĩa vụ vợ chồng; quyền và nghĩa vụ của cha mẹ và con; nhận nuôi con nuôi; ly hôn; yêu cầu cấp dưỡng; 4) Những việc vi phạm pháp luật khác mà theo quy định của pháp luật chưa đến mức bị xử lý bằng biện pháp hình sự hoặc biện pháp hành chính như tranh chấp phát sinh từ vi phạm pháp luật mà theo quy định những vi phạm đó chưa đến mức bị xử lý bằng biện pháp hành chính như trộm cắp vặt, đánh chửi nhau gây mất trật tự công cộng, đánh nhau gây thương tích nhẹ, va quệt xe cộ gây thương tích nhẹ.

Pháp luật về hòa giải cũng quy định cụ thể các vụ việc không được tiến hành hòa giải gồm: 1) Tội phạm hình sự, trừ trường hợp mà người bị hại không yêu cầu xử lý về hình sự và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý hành chính theo quy định của pháp luật; 2) Hành vi vi phạm pháp luật bị xử lý hành chính như cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử lý vi phạm hành chính; 3) Vi phạm pháp luật và các tranh chấp khác mà theo quy định của pháp luật thì không được hòa giải như kết hôn trái pháp luật, gây thiệt hại đến tài sản của Nhà nước, tranh chấp phát sinh từ giao dịch trái pháp luật (người tham gia giao dịch không có năng lực hành vi dân sự; người tham gia giao dịch bị lừa dối hoặc cưỡng ép....; 4) Các tranh chấp về lao động, tức là những tranh chấp về quyền và lợi ích phát sinh trong quan hệ lao động giữa người lao động, tập thể lao động với người sử dụng lao động. Pháp luật cũng quy định đầy đủ về tiêu chuẩn hòa giải viên, quyền nghĩa vụ của hòa giải viên và của Tổ hòa giải; về cách thức và phương pháp tiến hành hòa giải; quản lý nhà nước về công tác hoà giải ở cơ sở. Sau khi có Pháp lệnh hòa giải ở cơ sở và Nghị định 160-CP của Chính phủ, Bộ Tư pháp, Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, tạo nên một hệ thống tương đối đồng bộ các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở trong những năm đầu đổi mới.

Ngoài Pháp lệnh hòa giải ở cơ sở, một số văn bản quy phạm pháp luật khác cũng có những quy định về hòa giải ở cơ sở. Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 quy định vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện quyền làm chủ, thi hành chính sách pháp luật, tham gia hoạt động hòa giải ở cơ sở theo quy định của pháp luật về hòa giải; Bộ luật Dân sự năm 1995; Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 có những quy định về việc Nhà nước và xã hội khuyến khích việc hòa giải tại cơ sở đối với các tranh chấp dân sự, các vụ việc ly hôn. Luật Đất đai năm 1993, 2003 có các quy định về hòa giải trong việc giải quyết tranh chấp đất đai ở cấp xã.

Những năm đầu của thế kỷ XXI, chính sách về hòa giải tiếp tục được khẳng định. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 26 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã đề ra nhiệm vụ “Hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp kinh tế (trọng tài, hoà giải) phù hợp với tập quán thương mại quốc tế”. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định: “Khuyến khích việc giải quyết một số tranh chấp thông qua thương lượng, hoà giải, trọng tài; toà án hỗ trợ bằng quyết định công nhận việc giải quyết đó”. Những chủ trương và nhiệm vụ nói trên đã từng bước được triển khai trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ cải cách tư pháp từ năm 2005 đến nay với những chế định liên quan đến hòa giải ở cơ sở như Luật Trọng tài thương mại; Luật thi hành án dân sự, Luật Bảo vệ môi trường...Đỉnh cao của hoàn thiện thể chế về hòa giải là Luật Hòa giải cơ sở được Quốc hội Khóa XIII thông qua ngày 20 tháng 6 năm 2013, tại kỳ họp thứ 5 đã thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng về hòa giải các tranh chấp trong nhân dân. Đây là công trình lập pháp quan trọng thể chế hóa một bước cơ bản chủ trương của Đảng về tăng cường công tác hòa giải ở cơ sở trong thời kỳ đổi mới.

ThS. NGUYỄN PHI LONG, Học viện Phụ nữ Việt Nam